Тарифное дело: календарь кампании, состав заявки и почему регулятор срезает затраты

В тарифном регулировании выручка организации определяется не рынком и не договором с потребителем, а решением органа регулирования. Поэтому качество тарифной заявки — это буквально деньги: каждая статья затрат, которую не удалось обосновать, вычитается из выручки на весь период регулирования.

Ниже — как устроена тарифная кампания по времени, из чего складывается тариф и на чём заявки теряют деньги чаще всего.

Кто попадает под регулирование, не ожидая этого

Классические регулируемые организации — предприятия ЖКХ и сетевые компании — про тариф знают. Проблемы обычно возникают у тех, для кого это непрофильная деятельность:

• промышленное предприятие или бизнес-центр с собственной котельной, отпускающей тепло арендаторам или соседнему юридическому лицу;
• ведомственные тепловые и электрические сети, через которые ресурс передаётся сторонним потребителям;
• организация с собственной скважиной или очистными сооружениями, обслуживающая не только себя.

Определяющий признак — не масштаб, а наличие стороннего потребителя. Как только ресурс отпускается другому юридическому лицу, деятельность становится регулируемой, и продавать ресурс по договорной цене организация не вправе. Подробнее по сферам — тариф на тепловую энергию, на водоснабжение, на электрическую энергию.

Календарь: почему всё решается весной

Крайний срок подачи — 1 мая года, предшествующего периоду регулирования. В теплоснабжении он задан пунктом 13 Правил регулирования цен (тарифов), утверждённых постановлением Правительства РФ от 22.10.2012 № 1075: «Регулируемая организация до 1 мая года, предшествующего очередному расчетному периоду регулирования, представляет в орган регулирования предложение об установлении цен (тарифов) и заявление о выборе метода регулирования тарифов». В водоснабжении и водоотведении — пунктом 14 Правил, утверждённых постановлением Правительства РФ от 13.05.2013 № 406: «Регулируемая организация до 1 мая года, предшествующего очередному периоду регулирования, представляет в орган регулирования тарифов предложение об установлении тарифов». Дальше дело рассматривается органом регулирования, а решение принимается по итогам заседания правления (коллегии) «не позднее 20 декабря года, предшествующего периоду регулирования, на который устанавливаются цены (тарифы)» — пункт 30 Правил № 1075.

Из этого следует практический график, который обычно недооценивают:

1. Осень — зима. Сбор бухгалтерских, производственных и договорных данных за базовый период, восстановление недостающих первичных документов.
2. Зима. Расчёт необходимой валовой выручки и тарифа, подготовка расчётов нормативов потерь, топлива и запасов топлива.
3. Ранняя весна. Комплектование заявки и обосновывающих материалов, загрузка данных в ЕИАС.
4. До 1 мая. Подача заявления.
5. Май — декабрь. Рассмотрение дела: запросы регулятора, заключение экспертной группы, возражения, решение.

Пропуск майского срока не останавливает дело — он лишает организацию слова в нём. По пункту 14 Правил № 1075 при непредставлении предложения орган регулирования открывает дело сам — «на основании результатов проверки их хозяйственной деятельности, а также исходя из имеющихся данных за предшествующие периоды регулирования». Тариф посчитают по данным регулятора, а не по фактическим затратам организации: рост цен на топливо, электроэнергию, материалы и подрядные работы в расчёт не попадёт, и разница ляжет на собственные средства. Это самая дорогая ошибка в тарифном регулировании: внутри года исправить её практически нечем.

Из чего складывается тариф

Формула простая, а вся работа — внутри неё:

тариф = необходимая валовая выручка ÷ плановый объём полезного отпуска

Необходимая валовая выручка — признанные регулятором экономически обоснованные затраты по регулируемому виду деятельности плюс нормативная прибыль. Полезный отпуск — плановый объём ресурса, отпущенного потребителям.

Отсюда следует, что тариф снижается двумя способами, и спорить приходится по обоим: регулятор может исключить затраты из НВВ или увеличить плановый объём отпуска. Второе обсуждают реже, а влияет оно так же сильно — заниженный по факту плановый объём даёт организации выпадающие доходы, завышенный автоматически размывает тариф.

Отдельный вопрос — метод регулирования (экономически обоснованные затраты, индексация установленных тарифов, доходность инвестированного капитала). Он определяет и структуру расчёта, и состав обосновывающих материалов, поэтому выбирается на старте, а не по ходу подготовки. Расчётная часть подробнее — на странице экономического обоснования тарифов.

Четыре метода регулирования: статья 9 190-ФЗ

Для теплоснабжения перечень методов закрыт и приведён в части 1 статьи 9 Федерального закона от 27.07.2010 № 190-ФЗ «О теплоснабжении»:

1. метод экономически обоснованных расходов (затрат);
2. метод индексации установленных тарифов;
3. метод обеспечения доходности инвестированного капитала;
4. метод сравнения аналогов.

Часть 2 той же статьи описывает, как метод оказывается выбранным. Порядок применения методов устанавливается основами ценообразования и правилами регулирования цен в сфере теплоснабжения, утверждёнными Правительством. Само решение принимает орган регулирования — но с учётом предложения организации, и порядок учёта этого предложения тоже задан правилами регулирования. То есть предложение организации о методе не формальность: это единственный законный канал повлиять на конструкцию расчёта, и вносится он в составе тарифного дела, а не после.

Разногласия между органом регулирования и организацией в связи с выбором метода рассматривает федеральный орган в области государственного регулирования тарифов в сфере теплоснабжения — в порядке и в сроки, установленные Правительством. Это отдельная процедура: спор о методе не смешивается со спором о величине затрат.

Отдельно закон выделяет метод обеспечения доходности инвестированного капитала: решение органа регулирования о его выборе согласовывается с федеральным органом. А если такое решение принимается в отношении организации, работающей в поселениях, муниципальных округах, городских округах с численностью населения пятьсот тысяч человек и более, в административных центрах регионов либо в Москве и Санкт-Петербурге, федеральный орган при согласовании согласовывает ещё и долгосрочные параметры регулирования. Для петербургских организаций это означает, что выбор метода доходности инвестированного капитала автоматически выводит дело на федеральный уровень вместе с параметрами.

Из правила о согласовании есть два исключения, прямо названные в законе:

• часть 2.1 — согласование не требуется, если метод установлен в конкурсной документации в соответствии с частью 12 статьи 28.1 190-ФЗ;
• часть 2.2 — для организации, эксплуатирующей государственные или муниципальные объекты теплоснабжения по договору аренды либо по концессионному соглашению, орган регулирования принимает решение о методе, соответствующем методу из конкурсной документации, согласованному в установленном Правительством порядке по законодательству о концессионных соглашениях; при таком решении согласование с федеральным органом также не требуется.

Три нормы статьи 9, которые прямо влияют на деньги

Часть 3. При установлении тарифов «должны быть учтены нормативы технологических потерь при передаче тепловой энергии, теплоносителя по тепловым сетям и нормативы удельного расхода топлива при производстве тепловой энергии». Это законодательное основание того, о чём ниже сказано практически: без утверждённых нормативов статьи «потери» и «топливо» не имеют опоры в расчёте.

Часть 4. При нарушении режима потребления тепловой энергии или при отсутствии коммерческого учёта, когда он обязателен по федеральным законам, применяются установленные органами регулирования повышающие коэффициенты к тарифам. Норма адресована и потребителю: необорудованный узел учёта — это не только спор о расчётном методе, но и прямое основание для повышающего коэффициента. Смежная обязанность по учёту разобрана в статье про энергетическое обследование.

Часть 5. Тарифы на горячую воду в открытых системах теплоснабжения (горячего водоснабжения) устанавливаются в виде двухкомпонентных тарифов — компонент на теплоноситель и компонент на тепловую энергию. Одноставочный тариф на кубометр здесь неприменим, и заявка, построенная иначе, разворачивается на входе.

Долгосрочное регулирование: статья 10 190-ФЗ

Статья 10 190-ФЗ отвечает на вопрос, на какой срок и по каким правилам устанавливается тариф на тепловую энергию. Часть 1 отсылает к основам ценообразования, правилам регулирования цен, иным нормативным актам и методическим указаниям федерального органа — с учётом особенностей, названных в частях 2.1–2.3 статьи 8.

Дальше — сроки, и они важнее, чем кажется:

Часть 4 содержит ещё две нормы, ради которых долгосрочное регулирование, собственно, и выбирают. Первая: регулируемые цены могут устанавливаться как в числовом выражении, так и в виде формул. Вторая, и это главный экономический стимул всей конструкции: дополнительные средства, полученные теплоснабжающей или теплосетевой организацией в результате снижения затрат вследствие повышения эффективности деятельности, остаются в её распоряжении в течение пяти лет, а сокращение затрат не является основанием для досрочного пересмотра цен. Перечень таких затрат определяется основами ценообразования.

Это прямо отвечает на частый вопрос: «если мы вложились и снизили потери, у нас же срежут тариф?» По части 4 статьи 10 — нет, экономия остаётся у организации пять лет, и её нельзя использовать как повод пересмотреть тариф досрочно. Практический вывод: мероприятия, снижающие потери и расход топлива, при долгосрочном регулировании окупаются не через тариф, а через сохранённую разницу.

Что происходит, если долгосрочный тариф всё-таки изменили

Части 5 и 6, а также части 7 и 8 статьи 10 утратили силу — Федеральный закон от 26.02.2024 № 34-ФЗ. Взамен работает блок частей 6.1–6.6, и его логика такова:

• часть 6.1 — если долгосрочные тарифы, необходимая валовая выручка или долгосрочные параметры изменены региональным органом (либо органом местного самоуправления в пределах переданных полномочий) так, что у организации возникают недополученные доходы, эти доходы возмещаются за счёт бюджета региона или местного бюджета. Исключения — случаи корректировки цен и иные случаи, предусмотренные основами ценообразования;
• часть 6.2 — если изменение вызвано изменением федерального законодательства о тарифном регулировании, расходы регионального или местного бюджета на такую компенсацию сами компенсируются из федерального бюджета в объёме, обусловленном изменением законодательства; размер определяется в порядке Правительства;
• части 6.3–6.4 — Правительство вправе принять «решение о возможности изменения на период до трех лет» долгосрочных тарифов, НВВ или параметров при существенном ухудшении экономической конъюнктуры, критерий которого прямо оцифрован: объём валового внутреннего продукта в постоянных ценах за один из кварталов текущего года меньше, чем за соответствующий квартал предыдущего. Решение принимается не позднее чем через три месяца с даты окончания такого квартала и содержит предельные показатели снижения; региональный орган вправе изменить тарифы в течение трёх месяцев с даты решения Правительства;
• часть 6.5 — в этом случае компенсация недополученных доходов в обязательном порядке не осуществляется, хотя регион или муниципалитет вправе принять решение о возмещении добровольно;
• часть 6.6 — решения, влекущие подлежащие обязательному возмещению недополученные доходы, принимаются «при соответствующем внесении изменений» в закон субъекта РФ или муниципальный правовой акт о бюджете, предусматривающих бюджетные ассигнования на возмещение таких доходов.

Практический смысл блока 6.1–6.6 для организации: пересмотр долгосрочного тарифа не бесплатен для того, кто его пересматривает, и требование о бюджетных ассигнованиях в части 6.6 — сильный аргумент в переписке с регулятором. Исключение — сценарий части 6.3, где компенсация не гарантирована.

Долгосрочные параметры, льготные тарифы и договорные цены

Часть 12 перечисляет, что относится к долгосрочным параметрам государственного регулирования: динамика изменения расходов, размер инвестированного капитала, норма доходности инвестированного капитала, срок возврата инвестированного капитала, показатели энергосбережения и энергетической эффективности, а также иные параметры, определённые основами ценообразования. Часть 12.1 добавляет: если долгосрочные параметры установлены концессионным соглашением или договором аренды государственных либо муниципальных объектов теплоснабжения и согласованы с органом регулирования в порядке Правительства, орган регулирования обязан использовать именно их при формировании тарифов, с учётом особенностей части 7.1 статьи 29.

Части 12.2–12.4 разбирают арендные конструкции: по общему правилу установление, изменение и корректировка тарифов арендатора идут по правилам, действовавшим на момент заключения договора аренды (часть 12.2), но по соглашению сторон и по согласованию с органом регулирования — могут вестись по правилам, действующим на момент установления цены (часть 12.3, порядок и критерии согласования задаются правилами регулирования). Часть 12.4 отдельно допускает переход на двухставочный тариф по соглашению сторон договора аренды, заключённого до отнесения территории к ценовым зонам теплоснабжения.

Наконец, статья 10 очерчивает границу договорной свободы. Части 9 и 10: поставки тепловой энергии в поселениях, не отнесённых к ценовым зонам, для объектов, введённых в эксплуатацию после 1 января 2010 года, могут идти по долгосрочным договорам по ценам соглашения сторон, и государственное регулирование к этому объёму не применяется, — но при двух условиях: договор в отношении энергии от источников, введённых до 1 января 2010 года, не должен вести к дополнительному росту тарифов для «старых» потребителей, и должна существовать технологическая возможность снабжения от этих источников.

Остальные нормы статьи 10 короткие, но их регулярно упускают:

• часть 11 — за принятие решений по разногласиям об установленных тарифах на тепловую энергию между региональным органом, регулируемой организацией и потребителями уплачивается государственная пошлина в размерах и порядке, установленных законодательством о налогах и сборах;
• часть 13 — при установлении льготных тарифов для отдельных категорий потребителей повышение тарифов для других потребителей не допускается;
• часть 14 — льготные тарифы (помимо льгот по федеральным законам для физических лиц) устанавливаются только при наличии закона субъекта РФ, которым определяются льготники, основания льгот и порядок компенсации выпадающих доходов;
• часть 15 — перечень потребителей, имеющих право на льготные тарифы (кроме физических лиц), подлежит опубликованию в порядке, установленном правилами регулирования;
• часть 17 — тарифы на тепловую энергию и горячую воду в открытых системах, используемые для расчёта платы за коммунальные услуги населению и приравненным категориям, применяются и для расчётов с организациями, предоставляющими внаём жилые помещения в наёмных домах.

Инвестиционная программа в водоснабжении: статья 40 416-ФЗ

В водоснабжении и водоотведении тарифное дело неотделимо от двух программ, и обе описаны в главе 7 Федерального закона от 07.12.2011 № 416-ФЗ «О водоснабжении и водоотведении».

Инвестиционная программа (статья 40) начинается не с расчёта, а с технического задания, утверждённого органом местного самоуправления. Часть 1 перечисляет, что учитывается при его подготовке:

1. результаты технического обследования централизованных систем горячего водоснабжения, холодного водоснабжения и (или) водоотведения;
2. плановые значения показателей надёжности, качества, энергетической эффективности;
3. схема водоснабжения и водоотведения;
4. план снижения сбросов, программа повышения экологической эффективности, план мероприятий по охране окружающей среды;
5. решения органов местного самоуправления о прекращении горячего водоснабжения с использованием открытых систем теплоснабжения и о переводе абонентов на иные системы горячего водоснабжения.

Часть 2 запретительная и короткая: утверждение инвестиционной программы без утверждённой схемы водоснабжения и водоотведения не допускается.

Состав программы задан частью 3 закрытым перечнем из семи позиций: плановые значения показателей надёжности, качества и энергоэффективности; перечень мероприятий по строительству новых, реконструкции и модернизации существующих объектов, включая мероприятия для подключения новых абонентов; объём финансовых потребностей с указанием источников финансирования; график реализации мероприятий; расчёт эффективности инвестирования средств; предварительный расчёт тарифов; иные сведения. Часть 4 добавляет в программу планы мероприятий по приведению качества питьевой и горячей воды в соответствие с установленными требованиями, планы снижения сбросов, программы повышения экологической эффективности и планы мероприятий по охране окружающей среды.

Утверждение (часть 5) — за уполномоченным исполнительным органом субъекта РФ либо за органом местного самоуправления, если полномочия переданы законом субъекта; в первом случае программа до утверждения согласовывается с органом местного самоуправления. Прямо оговорено: указанные органы могут привлекать независимые организации для анализа обоснованности инвестиционной программы. Планы по качеству питьевой и горячей воды дополнительно согласовываются с территориальным органом санитарно-эпидемиологического надзора.

Три ограничения по деньгам, о которые чаще всего спотыкаются:

• часть 6 — уполномоченный орган региона оценивает доступность тарифов для абонентов с учётом расходов на реализацию программы, в том числе с учётом возможности выполнить мероприятия за счёт займов и кредитов с погашением в последующие периоды регулирования; при недоступности тарифов органы власти и организация определяют иные источники финансирования;
• часть 7 — объём финансовых потребностей должен быть достаточным для мероприятий, но не превышать укрупнённые нормативы цены создания объектов капитального строительства непроизводственного назначения и объектов инженерной инфраструктуры, утверждённые федеральным органом в сфере ЖКХ;
• часть 13 — для организаций, работающих по концессионному соглашению, программа должна содержать основные мероприятия концессионного соглашения, а объём финансовых потребностей (кроме финансируемых платой за подключение) не должен превышать наименьшую из двух величин: рассчитанную по укрупнённым нормативам на основании основных мероприятий соглашения либо предусмотренный соглашением предельный размер расходов на создание и реконструкцию объекта за весь срок его действия.

Ещё четыре нормы статьи 40, которые задают горизонт и ответственность: часть 8 — при горячем водоснабжении через открытые системы программы прекращения такого водоснабжения включаются в инвестиционные программы теплоснабжающих организаций, а затраты учитываются в тарифах в сфере теплоснабжения; часть 9 — при концессии источники финансирования определяются условиями соглашения, объём инвестиций концессионера при изменении программы изменению не подлежит, а при прекращении соглашения концедент обеспечивает возврат инвестированного капитала, кроме учтённого в тарифах; часть 10 — программа разрабатывается не менее чем на три года и может ежегодно корректироваться; часть 12 — утверждённая программа должна содержать мероприятия, необходимые и достаточные для достижения включённых в неё плановых значений показателей. Порядок разработки, согласования, утверждения и корректировки, требования к составу программы и техзадания, критерии согласования и порядок рассмотрения разногласий устанавливаются Правительством (часть 11).

Производственная программа: статья 41 416-ФЗ

Производственная программа — второй обязательный документ водоснабжающей организации, и путать её с инвестиционной не стоит: инвестиционная про строительство и модернизацию, производственная про эксплуатацию и ремонт.

Часть 1 отсылает к порядку Правительства. Часть 2 повторяет ту же связку, что и в статье 40: при разработке учитываются результаты технического обследования централизованных систем, плановые значения показателей надёжности, качества и энергетической эффективности и решения органов местного самоуправления о прекращении горячего водоснабжения через открытые системы.

Часть 3 задаёт обязательное содержание — шесть позиций:

Часть 4: производственные программы утверждаются органами регулирования тарифов, и эти органы могут привлекать независимые организации для анализа обоснованности программы — та же норма, что и по инвестиционной программе. Часть 5: программа разрабатывается на срок действия регулируемых тарифов, то есть её горизонт синхронизирован с тарифной кампанией, а не выбирается организацией.

Отсюда практическое следствие для календаря: производственная программа готовится в том же цикле, что и тарифная заявка, а её пункт 1 части 3 — перечень ремонтов — это ровно та статья затрат, которая ниже названа самой уязвимой. Ремонт, попавший в утверждённую производственную программу, защищать в тарифном деле принципиально легче, чем ремонт, обоснованный только дефектной ведомостью.

Где в тарифном деле появляется техническое обследование

Связка сквозная и прямая: и часть 1 статьи 40, и часть 2 статьи 41 416-ФЗ первым же пунктом называют результаты технического обследования централизованных систем в качестве исходных данных. То есть без обследования корректно не разрабатывается ни инвестиционная, ни производственная программа, а без программ не выстраивается тарифное дело в водоснабжении.

Что это означает по шагам:

• фактическое состояние сетей и сооружений, износ и дефекты фиксируются обследованием инженерных сетей;
• перечень мероприятий по ремонту и модернизации опирается на выводы обследования, а не на экспертное суждение эксплуатации;
• показатели энергоэффективности и мероприятия по снижению потерь готовятся вместе с программой энергосбережения;
• в теплоснабжении та же роль у нормативов потерь и удельного расхода топлива — их учёт при установлении тарифов прямо предписан частью 3 статьи 9 190-ФЗ.

Почему регулятор срезает затраты

Заявленный и утверждённый тариф расходятся почти всегда. Разбор оснований показывает один и тот же набор причин:

• Нет первичных документов по статье затрат. Не бухгалтерской справки, а именно первички: договоров, актов, накладных, счетов. Затраты без подтверждения не признаются, каким бы очевидным ни был их характер.
• Отсутствует раздельный учёт. Затраты по регулируемому виду деятельности нужно доказать отдельно от прочей деятельности организации. Если котельная учитывается внутри общего котла затрат предприятия, разделить их постфактум нечем — и в НВВ попадёт только подтверждённая часть. Раздельный учёт выстраивается в течение базового периода, а не в момент подготовки заявки.
• Превышение над утверждёнными нормативами. Фактические технологические потери и расход топлива признаются в пределах нормативов. Отсюда прямая связь: нормативы утверждаются отдельными решениями, и без них статьи «потери» и «топливо» проходят урезанными.
• Расходы, не предусмотренные методическими указаниями. Экономически осмысленные для организации, но не относящиеся к регулируемому виду деятельности или не входящие в состав учитываемых расходов.
• Ремонты без дефектных ведомостей и смет. Статья ремонтов — одна из самых крупных и одна из самых уязвимых: без документального обоснования состава и объёма работ она срезается охотнее прочих.
• Численность и фонд оплаты труда без обоснования. Требуется расчёт, соотнесённый с составом оборудования и объёмом работ, а не фактическая штатка.

Общее в этом списке одно: почти всё устраняется до подачи заявки и почти ничего — после. После подачи остаётся защита: ответы на запросы регулятора и возражения на заключение экспертной группы — до принятия решения, а не оспаривание решения потом.

Нормативы, без которых дело неполно

Для теплоснабжающих организаций вместе с тарифом рассчитываются и утверждаются нормативы технологических потерь при передаче тепловой энергии и теплоносителя, удельного расхода топлива при производстве и запасов топлива на источниках. Это отдельные комплекты расчётов и отдельные решения регулятора.

Практический смысл: норматив — это верхняя граница, в пределах которой затраты признаются. Организация, не утвердившая нормативы, оказывается в положении, когда фактические потери есть, а обосновать их размер нечем. Сюда же примыкает программа энергосбережения с паспортом — обязательный для регулируемых организаций документ, который к тому же снимает часть вопросов регулятора о динамике потерь.

ЕИАС и раскрытие информации

Отчётность и раскрытие информации ведутся через единую информационно-аналитическую систему по установленным формам. Шаблоны обновляются, сроки жёсткие, за нераскрытие информации предусмотрена административная ответственность.

Формальное последствие известно, а неформальное существеннее: организация с проблемной историей раскрытия проходит тарифное дело тяжелее — к её данным больше вопросов, а на восстановление доверия к цифрам уходит время, которого в тарифной кампании нет. Сопровождение ЕИАС поэтому обычно ведут непрерывно, а не вспоминают о нём перед подачей заявки.

Что подготовить заранее

Минимальный набор, с которого начинается любое тарифное дело:

1. Правоустанавливающие документы на имущество, задействованное в регулируемой деятельности, — собственность, аренда, концессия.
2. Договоры с потребителями и поставщиками ресурсов.
3. Бухгалтерская и статистическая отчётность за базовый период с возможностью выделить регулируемый вид деятельности.
4. Производственные данные: выработка, отпуск, потери, расход топлива и электроэнергии, показания приборов учёта.
5. Документы по ремонтам: дефектные ведомости, сметы, акты выполненных работ.
6. Данные по персоналу, занятому в регулируемой деятельности.

Если по какому-то пункту данных нет, это не повод откладывать — это первая задача подготовки. Полный цикл работ и цены — на странице расчёта и утверждения тарифов: тепло от 200 000 ₽, вода и стоки от 180 000 ₽, электроэнергия от 300 000 ₽ за тарифное дело.