Тарифное дело: календарь кампании, состав заявки и почему регулятор срезает затраты

В тарифном регулировании выручка организации определяется не рынком и не договором с потребителем, а решением органа регулирования. Поэтому качество тарифной заявки — это буквально деньги: каждая статья затрат, которую не удалось обосновать, вычитается из выручки на весь период регулирования.

Ниже — как устроена тарифная кампания по времени, из чего складывается тариф и на чём заявки теряют деньги чаще всего.

Кто попадает под регулирование, не ожидая этого

Классические регулируемые организации — предприятия ЖКХ и сетевые компании — про тариф знают. Проблемы обычно возникают у тех, для кого это непрофильная деятельность:

• промышленное предприятие или бизнес-центр с собственной котельной, отпускающей тепло арендаторам или соседнему юридическому лицу;
• ведомственные тепловые и электрические сети, через которые ресурс передаётся сторонним потребителям;
• организация с собственной скважиной или очистными сооружениями, обслуживающая не только себя.

Определяющий признак — не масштаб, а наличие стороннего потребителя. Как только ресурс отпускается другому юридическому лицу, деятельность становится регулируемой, и продавать ресурс по договорной цене организация не вправе. Подробнее по сферам — тариф на тепловую энергию, на водоснабжение, на электрическую энергию.

Календарь: почему всё решается весной

Правила регулирования тарифов устанавливают крайний срок подачи заявления об установлении тарифов на очередной период регулирования — 1 мая года, предшествующего этому периоду. Дальше дело рассматривается органом регулирования, а решение принимается до конца года.

Из этого следует практический график, который обычно недооценивают:

1. Осень — зима. Сбор бухгалтерских, производственных и договорных данных за базовый период, восстановление недостающих первичных документов.
2. Зима. Расчёт необходимой валовой выручки и тарифа, подготовка расчётов нормативов потерь, топлива и запасов топлива.
3. Ранняя весна. Комплектование заявки и обосновывающих материалов, загрузка данных в ЕИАС.
4. До 1 мая. Подача заявления.
5. Май — декабрь. Рассмотрение дела: запросы регулятора, заключение экспертной группы, возражения, решение.

Пропуск майского срока означает не отсрочку, а год работы по действующему тарифу. При этом цены на топливо, электроэнергию, материалы и подрядные работы за год вырастут, и разница ляжет на собственные средства организации. Это самая дорогая ошибка в тарифном регулировании: внутри года исправить её практически нечем.

Из чего складывается тариф

Формула простая, а вся работа — внутри неё:

тариф = необходимая валовая выручка ÷ плановый объём полезного отпуска

Необходимая валовая выручка — признанные регулятором экономически обоснованные затраты по регулируемому виду деятельности плюс нормативная прибыль. Полезный отпуск — плановый объём ресурса, отпущенного потребителям.

Отсюда следует, что тариф снижается двумя способами, и спорить приходится по обоим: регулятор может исключить затраты из НВВ или увеличить плановый объём отпуска. Второе обсуждают реже, а влияет оно так же сильно — заниженный по факту плановый объём даёт организации выпадающие доходы, завышенный автоматически размывает тариф.

Отдельный вопрос — метод регулирования (экономически обоснованные затраты, индексация установленных тарифов, доходность инвестированного капитала). Он определяет и структуру расчёта, и состав обосновывающих материалов, поэтому выбирается на старте, а не по ходу подготовки. Расчётная часть подробнее — на странице экономического обоснования тарифов.

Четыре метода регулирования: статья 9 190-ФЗ

Для теплоснабжения перечень методов закрыт и приведён в части 1 статьи 9 Федерального закона от 27.07.2010 № 190-ФЗ «О теплоснабжении»:

1. метод экономически обоснованных расходов (затрат);
2. метод индексации установленных тарифов;
3. метод обеспечения доходности инвестированного капитала;
4. метод сравнения аналогов.

Часть 2 той же статьи описывает, как метод оказывается выбранным. Порядок применения методов устанавливается основами ценообразования и правилами регулирования цен в сфере теплоснабжения, утверждёнными Правительством. Само решение принимает орган регулирования — но с учётом предложения организации, и порядок учёта этого предложения тоже задан правилами регулирования. То есть предложение организации о методе не формальность: это единственный законный канал повлиять на конструкцию расчёта, и вносится он в составе тарифного дела, а не после.

Разногласия между органом регулирования и организацией в связи с выбором метода рассматривает федеральный орган в области государственного регулирования тарифов в сфере теплоснабжения — в порядке и в сроки, установленные Правительством. Это отдельная процедура: спор о методе не смешивается со спором о величине затрат.

Отдельно закон выделяет метод обеспечения доходности инвестированного капитала: решение органа регулирования о его выборе согласовывается с федеральным органом. А если такое решение принимается в отношении организации, работающей в поселениях, муниципальных округах, городских округах с численностью населения пятьсот тысяч человек и более, в административных центрах регионов либо в Москве и Санкт-Петербурге, федеральный орган при согласовании согласовывает ещё и долгосрочные параметры регулирования. Для петербургских организаций это означает, что выбор метода доходности инвестированного капитала автоматически выводит дело на федеральный уровень вместе с параметрами.

Из правила о согласовании есть два исключения, прямо названные в законе:

• часть 2.1 — согласование не требуется, если метод установлен в конкурсной документации в соответствии с частью 12 статьи 28.1 190-ФЗ;
• часть 2.2 — для организации, эксплуатирующей государственные или муниципальные объекты теплоснабжения по договору аренды либо по концессионному соглашению, орган регулирования принимает решение о методе, соответствующем методу из конкурсной документации, согласованному в установленном Правительством порядке по законодательству о концессионных соглашениях; при таком решении согласование с федеральным органом также не требуется.

Три нормы статьи 9, которые прямо влияют на деньги

Часть 3. При установлении тарифов должны быть учтены нормативы технологических потерь при передаче тепловой энергии и теплоносителя по тепловым сетям и нормативы удельного расхода топлива при производстве. Это законодательное основание того, о чём ниже сказано практически: без утверждённых нормативов статьи «потери» и «топливо» не имеют опоры в расчёте.

Часть 4. При нарушении режима потребления тепловой энергии или при отсутствии коммерческого учёта, когда он обязателен по федеральным законам, применяются установленные органами регулирования повышающие коэффициенты к тарифам. Норма адресована и потребителю: необорудованный узел учёта — это не только спор о расчётном методе, но и прямое основание для повышающего коэффициента. Смежная обязанность по учёту разобрана в статье про энергетическое обследование.

Часть 5. Тарифы на горячую воду в открытых системах теплоснабжения (горячего водоснабжения) устанавливаются в виде двухкомпонентных тарифов — компонент на теплоноситель и компонент на тепловую энергию. Одноставочный тариф на кубометр здесь неприменим, и заявка, построенная иначе, разворачивается на входе.

Долгосрочное регулирование: статья 10 190-ФЗ

Статья 10 190-ФЗ отвечает на вопрос, на какой срок и по каким правилам устанавливается тариф на тепловую энергию. Часть 1 отсылает к основам ценообразования, правилам регулирования цен, иным нормативным актам и методическим указаниям федерального органа — с учётом особенностей, названных в частях 2.1–2.3 статьи 8.

Дальше — сроки, и они важнее, чем кажется:

Часть 4 содержит ещё две нормы, ради которых долгосрочное регулирование, собственно, и выбирают. Первая: регулируемые цены могут устанавливаться как в числовом выражении, так и в виде формул. Вторая, и это главный экономический стимул всей конструкции: дополнительные средства, полученные теплоснабжающей или теплосетевой организацией в результате снижения затрат вследствие повышения эффективности деятельности, остаются в её распоряжении в течение пяти лет, а сокращение затрат не является основанием для досрочного пересмотра цен. Перечень таких затрат определяется основами ценообразования.

Это прямо отвечает на частый вопрос: «если мы вложились и снизили потери, у нас же срежут тариф?» По части 4 статьи 10 — нет, экономия остаётся у организации пять лет, и её нельзя использовать как повод пересмотреть тариф досрочно. Практический вывод: мероприятия, снижающие потери и расход топлива, при долгосрочном регулировании окупаются не через тариф, а через сохранённую разницу.

Что происходит, если долгосрочный тариф всё-таки изменили

Части 5 и 6, а также части 7 и 8 статьи 10 утратили силу — Федеральный закон от 26.02.2024 № 34-ФЗ. Взамен работает блок частей 6.1–6.6, и его логика такова:

• часть 6.1 — если долгосрочные тарифы, необходимая валовая выручка или долгосрочные параметры изменены региональным органом (либо органом местного самоуправления в пределах переданных полномочий) так, что у организации возникают недополученные доходы, эти доходы возмещаются за счёт бюджета региона или местного бюджета. Исключения — случаи корректировки цен и иные случаи, предусмотренные основами ценообразования;
• часть 6.2 — если изменение вызвано изменением федерального законодательства о тарифном регулировании, расходы регионального или местного бюджета на такую компенсацию сами компенсируются из федерального бюджета в объёме, обусловленном изменением законодательства; размер определяется в порядке Правительства;
• части 6.3–6.4 — Правительство вправе разрешить снижение долгосрочных тарифов, НВВ или параметров на срок до трёх лет при существенном ухудшении экономической конъюнктуры, критерий которого прямо оцифрован: объём валового внутреннего продукта в постоянных ценах за один из кварталов текущего года меньше, чем за соответствующий квартал предыдущего. Решение принимается не позднее чем через три месяца с даты окончания такого квартала и содержит предельные показатели снижения; региональный орган вправе изменить тарифы в течение трёх месяцев с даты решения Правительства;
• часть 6.5 — в этом случае компенсация недополученных доходов в обязательном порядке не осуществляется, хотя регион или муниципалитет вправе принять решение о возмещении добровольно;
• часть 6.6 — решения, влекущие подлежащие обязательному возмещению недополученные доходы, принимаются только при одновременном внесении изменений в бюджет региона или муниципального образования, предусматривающих соответствующие ассигнования.

Практический смысл блока 6.1–6.6 для организации: пересмотр долгосрочного тарифа не бесплатен для того, кто его пересматривает, и требование о бюджетных ассигнованиях в части 6.6 — сильный аргумент в переписке с регулятором. Исключение — сценарий части 6.3, где компенсация не гарантирована.

Долгосрочные параметры, льготные тарифы и договорные цены

Часть 12 перечисляет, что относится к долгосрочным параметрам государственного регулирования: динамика изменения расходов, размер инвестированного капитала, норма доходности инвестированного капитала, срок возврата инвестированного капитала, показатели энергосбережения и энергетической эффективности, а также иные параметры, определённые основами ценообразования. Часть 12.1 добавляет: если долгосрочные параметры установлены концессионным соглашением или договором аренды государственных либо муниципальных объектов теплоснабжения и согласованы с органом регулирования в порядке Правительства, орган регулирования обязан использовать именно их при формировании тарифов, с учётом особенностей части 7.1 статьи 29.

Части 12.2–12.4 разбирают арендные конструкции: по общему правилу установление, изменение и корректировка тарифов арендатора идут по правилам, действовавшим на момент заключения договора аренды (часть 12.2), но по соглашению сторон и по согласованию с органом регулирования — могут вестись по правилам, действующим на момент установления цены (часть 12.3, порядок и критерии согласования задаются правилами регулирования). Часть 12.4 отдельно допускает переход на двухставочный тариф по соглашению сторон договора аренды, заключённого до отнесения территории к ценовым зонам теплоснабжения.

Наконец, статья 10 очерчивает границу договорной свободы. Части 9 и 10: поставки тепловой энергии в поселениях, не отнесённых к ценовым зонам, для объектов, введённых в эксплуатацию после 1 января 2010 года, могут идти по долгосрочным договорам по ценам соглашения сторон, и государственное регулирование к этому объёму не применяется, — но при двух условиях: договор в отношении энергии от источников, введённых до 1 января 2010 года, не должен вести к дополнительному росту тарифов для «старых» потребителей, и должна существовать технологическая возможность снабжения от этих источников.

Остальные нормы статьи 10 короткие, но их регулярно упускают:

• часть 11 — за принятие решений по разногласиям об установленных тарифах на тепловую энергию между региональным органом, регулируемой организацией и потребителями уплачивается государственная пошлина в размерах и порядке, установленных законодательством о налогах и сборах;
• часть 13 — при установлении льготных тарифов для отдельных категорий потребителей повышение тарифов для других потребителей не допускается;
• часть 14 — льготные тарифы (помимо льгот по федеральным законам для физических лиц) устанавливаются только при наличии закона субъекта РФ, которым определяются льготники, основания льгот и порядок компенсации выпадающих доходов;
• часть 15 — перечень потребителей, имеющих право на льготные тарифы (кроме физических лиц), подлежит опубликованию в порядке, установленном правилами регулирования;
• часть 17 — тарифы на тепловую энергию и горячую воду в открытых системах, используемые для расчёта платы за коммунальные услуги населению и приравненным категориям, применяются и для расчётов с организациями, предоставляющими внаём жилые помещения в наёмных домах.

Инвестиционная программа в водоснабжении: статья 40 416-ФЗ

В водоснабжении и водоотведении тарифное дело неотделимо от двух программ, и обе описаны в главе 7 Федерального закона от 07.12.2011 № 416-ФЗ «О водоснабжении и водоотведении».

Инвестиционная программа (статья 40) начинается не с расчёта, а с технического задания, утверждённого органом местного самоуправления. Часть 1 перечисляет, что учитывается при его подготовке:

1. результаты технического обследования централизованных систем горячего водоснабжения, холодного водоснабжения и (или) водоотведения;
2. плановые значения показателей надёжности, качества, энергетической эффективности;
3. схема водоснабжения и водоотведения;
4. план снижения сбросов, программа повышения экологической эффективности, план мероприятий по охране окружающей среды;
5. решения органов местного самоуправления о прекращении горячего водоснабжения с использованием открытых систем теплоснабжения и о переводе абонентов на иные системы горячего водоснабжения.

Часть 2 запретительная и короткая: утверждение инвестиционной программы без утверждённой схемы водоснабжения и водоотведения не допускается.

Состав программы задан частью 3 закрытым перечнем из семи позиций: плановые значения показателей надёжности, качества и энергоэффективности; перечень мероприятий по строительству новых, реконструкции и модернизации существующих объектов, включая мероприятия для подключения новых абонентов; объём финансовых потребностей с указанием источников финансирования; график реализации мероприятий; расчёт эффективности инвестирования средств; предварительный расчёт тарифов; иные сведения. Часть 4 добавляет в программу планы мероприятий по приведению качества питьевой и горячей воды в соответствие с установленными требованиями, планы снижения сбросов, программы повышения экологической эффективности и планы мероприятий по охране окружающей среды.

Утверждение (часть 5) — за уполномоченным исполнительным органом субъекта РФ либо за органом местного самоуправления, если полномочия переданы законом субъекта; в первом случае программа до утверждения согласовывается с органом местного самоуправления. Прямо оговорено: указанные органы могут привлекать независимые организации для анализа обоснованности инвестиционной программы. Планы по качеству питьевой и горячей воды дополнительно согласовываются с территориальным органом санитарно-эпидемиологического надзора.

Три ограничения по деньгам, о которые чаще всего спотыкаются:

• часть 6 — уполномоченный орган региона оценивает доступность тарифов для абонентов с учётом расходов на реализацию программы, в том числе с учётом возможности выполнить мероприятия за счёт займов и кредитов с погашением в последующие периоды регулирования; при недоступности тарифов органы власти и организация определяют иные источники финансирования;
• часть 7 — объём финансовых потребностей должен быть достаточным для мероприятий, но не превышать укрупнённые нормативы цены создания объектов капитального строительства непроизводственного назначения и объектов инженерной инфраструктуры, утверждённые федеральным органом в сфере ЖКХ;
• часть 13 — для организаций, работающих по концессионному соглашению, программа должна содержать основные мероприятия концессионного соглашения, а объём финансовых потребностей (кроме финансируемых платой за подключение) не должен превышать наименьшую из двух величин: рассчитанную по укрупнённым нормативам на основании основных мероприятий соглашения либо предусмотренный соглашением предельный размер расходов на создание и реконструкцию объекта за весь срок его действия.

Ещё четыре нормы статьи 40, которые задают горизонт и ответственность: часть 8 — при горячем водоснабжении через открытые системы программы прекращения такого водоснабжения включаются в инвестиционные программы теплоснабжающих организаций, а затраты учитываются в тарифах в сфере теплоснабжения; часть 9 — при концессии источники финансирования определяются условиями соглашения, объём инвестиций концессионера при изменении программы изменению не подлежит, а при прекращении соглашения концедент обеспечивает возврат инвестированного капитала, кроме учтённого в тарифах; часть 10 — программа разрабатывается не менее чем на три года и может ежегодно корректироваться; часть 12 — утверждённая программа должна содержать мероприятия, необходимые и достаточные для достижения включённых в неё плановых значений показателей. Порядок разработки, согласования, утверждения и корректировки, требования к составу программы и техзадания, критерии согласования и порядок рассмотрения разногласий устанавливаются Правительством (часть 11).

Производственная программа: статья 41 416-ФЗ

Производственная программа — второй обязательный документ водоснабжающей организации, и путать её с инвестиционной не стоит: инвестиционная про строительство и модернизацию, производственная про эксплуатацию и ремонт.

Часть 1 отсылает к порядку Правительства. Часть 2 повторяет ту же связку, что и в статье 40: при разработке учитываются результаты технического обследования централизованных систем, плановые значения показателей надёжности, качества и энергетической эффективности и решения органов местного самоуправления о прекращении горячего водоснабжения через открытые системы.

Часть 3 задаёт обязательное содержание — шесть позиций:

Часть 4: производственные программы утверждаются органами регулирования тарифов, и эти органы могут привлекать независимые организации для анализа обоснованности программы — та же норма, что и по инвестиционной программе. Часть 5: программа разрабатывается на срок действия регулируемых тарифов, то есть её горизонт синхронизирован с тарифной кампанией, а не выбирается организацией.

Отсюда практическое следствие для календаря: производственная программа готовится в том же цикле, что и тарифная заявка, а её пункт 1 части 3 — перечень ремонтов — это ровно та статья затрат, которая ниже названа самой уязвимой. Ремонт, попавший в утверждённую производственную программу, защищать в тарифном деле принципиально легче, чем ремонт, обоснованный только дефектной ведомостью.

Где в тарифном деле появляется техническое обследование

Связка сквозная и прямая: и часть 1 статьи 40, и часть 2 статьи 41 416-ФЗ первым же пунктом называют результаты технического обследования централизованных систем в качестве исходных данных. То есть без обследования корректно не разрабатывается ни инвестиционная, ни производственная программа, а без программ не выстраивается тарифное дело в водоснабжении.

Что это означает по шагам:

• фактическое состояние сетей и сооружений, износ и дефекты фиксируются обследованием инженерных сетей;
• перечень мероприятий по ремонту и модернизации опирается на выводы обследования, а не на экспертное суждение эксплуатации;
• показатели энергоэффективности и мероприятия по снижению потерь готовятся вместе с программой энергосбережения;
• в теплоснабжении та же роль у нормативов потерь и удельного расхода топлива — их учёт при установлении тарифов прямо предписан частью 3 статьи 9 190-ФЗ.

Почему регулятор срезает затраты

Заявленный и утверждённый тариф расходятся почти всегда. Разбор оснований показывает один и тот же набор причин:

• Нет первичных документов по статье затрат. Не бухгалтерской справки, а именно первички: договоров, актов, накладных, счетов. Затраты без подтверждения не признаются, каким бы очевидным ни был их характер.
• Отсутствует раздельный учёт. Затраты по регулируемому виду деятельности нужно доказать отдельно от прочей деятельности организации. Если котельная учитывается внутри общего котла затрат предприятия, разделить их постфактум нечем — и в НВВ попадёт только подтверждённая часть. Раздельный учёт выстраивается в течение базового периода, а не в момент подготовки заявки.
• Превышение над утверждёнными нормативами. Фактические технологические потери и расход топлива признаются в пределах нормативов. Отсюда прямая связь: нормативы утверждаются отдельными решениями, и без них статьи «потери» и «топливо» проходят урезанными.
• Расходы, не предусмотренные методическими указаниями. Экономически осмысленные для организации, но не относящиеся к регулируемому виду деятельности или не входящие в состав учитываемых расходов.
• Ремонты без дефектных ведомостей и смет. Статья ремонтов — одна из самых крупных и одна из самых уязвимых: без документального обоснования состава и объёма работ она срезается охотнее прочих.
• Численность и фонд оплаты труда без обоснования. Требуется расчёт, соотнесённый с составом оборудования и объёмом работ, а не фактическая штатка.

Общее в этом списке одно: почти всё устраняется до подачи заявки и почти ничего — после. После подачи остаётся защита: ответы на запросы регулятора и возражения на заключение экспертной группы — до принятия решения, а не оспаривание решения потом.

Нормативы, без которых дело неполно

Для теплоснабжающих организаций вместе с тарифом рассчитываются и утверждаются нормативы технологических потерь при передаче тепловой энергии и теплоносителя, удельного расхода топлива при производстве и запасов топлива на источниках. Это отдельные комплекты расчётов и отдельные решения регулятора.

Практический смысл: норматив — это верхняя граница, в пределах которой затраты признаются. Организация, не утвердившая нормативы, оказывается в положении, когда фактические потери есть, а обосновать их размер нечем. Сюда же примыкает программа энергосбережения с паспортом — обязательный для регулируемых организаций документ, который к тому же снимает часть вопросов регулятора о динамике потерь.

ЕИАС и раскрытие информации

Отчётность и раскрытие информации ведутся через единую информационно-аналитическую систему по установленным формам. Шаблоны обновляются, сроки жёсткие, за нераскрытие информации предусмотрена административная ответственность.

Формальное последствие известно, а неформальное существеннее: организация с проблемной историей раскрытия проходит тарифное дело тяжелее — к её данным больше вопросов, а на восстановление доверия к цифрам уходит время, которого в тарифной кампании нет. Сопровождение ЕИАС поэтому обычно ведут непрерывно, а не вспоминают о нём перед подачей заявки.

Что подготовить заранее

Минимальный набор, с которого начинается любое тарифное дело:

1. Правоустанавливающие документы на имущество, задействованное в регулируемой деятельности, — собственность, аренда, концессия.
2. Договоры с потребителями и поставщиками ресурсов.
3. Бухгалтерская и статистическая отчётность за базовый период с возможностью выделить регулируемый вид деятельности.
4. Производственные данные: выработка, отпуск, потери, расход топлива и электроэнергии, показания приборов учёта.
5. Документы по ремонтам: дефектные ведомости, сметы, акты выполненных работ.
6. Данные по персоналу, занятому в регулируемой деятельности.

Если по какому-то пункту данных нет, это не повод откладывать — это первая задача подготовки. Полный цикл работ и цены — на странице расчёта и утверждения тарифов: тепло от 200 000 ₽, вода и стоки от 180 000 ₽, электроэнергия от 300 000 ₽ за тарифное дело.