Разработка программы энергосбережения

Программа — это принятые на себя числа

Статья 25 261-ФЗ формулирует обязанность в двух глаголах: организации с участием государства или муниципального образования и организации, осуществляющие регулируемые виды деятельности, должны утверждать и реализовывать программы в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности. Второй глагол здесь не менее важен первого — и именно он определяет, как программу нужно писать.

Закон требует, чтобы программа содержала целевые показатели энергосбережения с их значениями и мероприятия с ожидаемыми результатами в натуральном и стоимостном выражении. То есть организация не описывает намерения, а фиксирует числа, от которых потом будет отчитываться. Скачанная типовая программа даёт один из двух результатов: либо показатели заведомо невыполнимы и через год их придётся объяснять, либо они настолько осторожны, что не закрывают установленный организации целевой уровень снижения, — и тогда программа не выполняет свою функцию уже на этапе утверждения.

Мы идём в обратной логике: сначала фактическое потребление и потенциал, затем мероприятия с расчётным эффектом, и только потом — целевые показатели, которые этот эффект отражают.

Кто обязан: две категории и одна частая ошибка

Первая категория — организации с участием государства или муниципального образования. Сюда попадают не только ГУП и МУП: критерий — участие публичного образования, поэтому в периметр входят государственные и муниципальные учреждения, а также хозяйственные общества с государственной или муниципальной долей.

Вторая — организации, осуществляющие регулируемые виды деятельности: тепло- и водоснабжение, водоотведение, передача электрической энергии и другие сферы, где тарифы устанавливает орган регулирования.

Ошибка, которую мы встречаем чаще всего, звучит так: «мы сдаём энергодекларацию, значит, по 261-ФЗ мы закрыты». Это неверно. Декларация о потреблении энергетических ресурсов — обязанность по статье 16: отчёт о том, сколько израсходовано за год. Программа — обязанность по статье 25: план того, как расход будет снижаться. Обязанности живут в разных статьях, проверяются по-разному и наказываются по разным частям статьи 9.16 КоАП РФ. Подробный разбор, кто из трёх документов 261-ФЗ кому нужен, — в статье энергопаспорт, декларация или программа энергосбережения.

Холдинг: подпрограмма не отменяет собственной программы

Часть 1.1 статьи 25 разрешает материнской организации включать программы дочерних и зависимых обществ в свою программу — в качестве подпрограмм. Ровно там же закон закрывает возникающую лазейку: включение подпрограмм «не освобождает их от обязанности по утверждению и реализации своих программ в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности», если сами дочерние и зависимые общества относятся к организациям с участием государства или к организациям, осуществляющим регулируемые виды деятельности.

Практическое следствие для группы компаний — конструкция получается двухуровневой. Наверху сводная программа, внизу — собственные утверждённые программы каждого общества, подпадающего под статью 25. Экономится не количество документов, а согласованность: показатели дочерних программ становятся слагаемыми сводной, и расхождения между уровнями видны сразу.

Второй источник путаницы в холдингах — разведение формы и содержания по разным документам. Часть 1.2 статьи 25: требования к форме программ и отчётности «устанавливаются уполномоченным федеральным органом исполнительной власти» — это приказ Минэнерго № 398. Часть 1.3: «Требования к содержанию программ в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности организаций с участием государства или муниципального образования устанавливаются в соответствии с правилами, утвержденными Правительством Российской Федерации». Приказ № 398 отвечает за то, как программа выглядит, и не отвечает за то, что в ней должно быть по существу; поэтому оформление строго по приказу само по себе не гарантирует, что программа принята.

Целевой уровень снижения: откуда берутся обязательства

Для государственных и муниципальных учреждений программа перестала быть свободным творчеством после постановления Правительства РФ от 07.10.2019 № 1289. Оно ввело целевой уровень снижения потребления дизельного и иного топлива, мазута, природного газа, тепловой и электрической энергии, угля, а также воды в сопоставимых условиях.

Механизм устроен так:

• целевой уровень устанавливается на трёхлетний период начиная с 2021 года с последующей актуализацией на каждый следующий трёхлетний период;
• базовым годом для первого периода был 2019 год; для каждого последующего трёхлетнего периода базовым является год, предшествующий этому периоду;
• конкретное значение учреждению устанавливает главный распорядитель бюджетных средств, в ведении которого оно находится;
• достигается целевой уровень мероприятиями программ энергосбережения и действиями, направленными на заключение энергосервисного договора.

Есть и четвёртая деталь, объясняющая, почему двум похожим учреждениям устанавливают разные цифры. Пункт 2 требований обязал главных распорядителей установить целевой уровень подведомственным организациям «исходя из необходимости совокупного снижения потребления энергетических ресурсов и воды в целом по указанным организациям». Норматив задан ведомству целиком, а распределяется между учреждениями распорядителем: там, где потенциал больше, цифра выше, и наоборот. Спорить с установленным значением как с «несправедливым» бессмысленно — но показать распорядителю расчётный потенциал своего объекта до момента распределения вполне возможно, и это единственная точка, где на цифру можно повлиять.

Практический вывод: программа не может быть написана «в вакууме». Прежде чем считать мероприятия, нужно знать установленное учреждению значение и базовый год — иначе неизвестно, какой суммарный эффект программа обязана обеспечить. Мы начинаем работу именно с этого документа и, если его нет на руках у заказчика, объясняем, у кого он запрашивается.

Постановление № 1289: четыре пункта, которые обычно не читают

Механизм целевого уровня держится на четырёх пунктах постановления, и у каждого есть прямое последствие для программы.

Пункт 6 — кто устанавливает и на чём считает. «Целевой уровень снижения потребления ресурсов устанавливается главными распорядителями бюджетных средств в соответствии с методическими рекомендациями» — и далее прямо названы источники исходных данных: «в том числе на основании результатов проведенных энергетических обследований и данных деклараций о потреблении энергетических ресурсов». Постановление само отсылает к энергообследованию: там, где обследование проводилось, установленная цифра опирается на замеры, а не на среднюю оценку по отрасли.

Пункт 7 — чем уровень достигается. «Достижение целевого уровня снижения потребления ресурсов обеспечивается за счет реализации мероприятий программ энергосбережения и повышения энергетической эффективности соответствующих организаций». Программа здесь — не параллельный документ, а единственный названный инструмент достижения установленного уровня.

Пункт 8 — что делать с уже утверждённой программой. «Организации обязаны разработать или скорректировать ранее утвержденные программы энергосбережения и повышения энергетической эффективности в соответствии с установленными целевыми уровнями снижения потребления ресурсов». Обязанность возникает не только при первичной разработке: целевой уровень актуализируется до 1 июля года, предшествующего очередному трёхлетнему периоду, — и вместе с ним пересматривается действующая программа.

Пункт 9 — что делать с мероприятиями без денег. Он касается мероприятий утверждённой программы, «не обеспеченных бюджетным финансированием»: «организации обязаны осуществить действия, направленные на заключение энергосервисного договора (контракта)». Формулировка обязывающая: мероприятие, включённое в программу, но не получившее бюджета, нельзя оставить без движения до появления денег — постановление требует предпринять действия к энергосервису. При этом обязанность касается действий, а не результата: договор может не состояться, но проработка должна быть подтверждаемой.

Редакция 2020 года: что в постановлении № 1289 уже не действует

Постановление менялось один раз — постановлением Правительства РФ от 23.06.2020 № 914, и правка была не косметической. Она перенесла срок в пункте 2, заменив слова «до 1 июля 2020 г.» словами «до 30 сентября 2020 г.», изложила в новой редакции пункт 4 о базовом годе, а пункт 5 «признать утратившим силу». Пункт 6 тоже был изложен заново — и именно в новой редакции он отсылает к методическим рекомендациям по определению целевого уровня, тогда как исходное поручение Минэкономразвития в самом постановлении № 1289 касалось рекомендаций по определению потенциала снижения.

Практический след этой правки виден до сих пор. Программы, справки и внутренние регламенты, которые ссылаются на пункт 5 требований или на «методические рекомендации по определению потенциала», написаны по редакции, действовавшей меньше девяти месяцев. При проверке действующей программы это первое, что стоит посмотреть в разделе оснований.

Приказ Минэкономразвития № 425: где на самом деле лежит методика

Пункт 6 требований называет методические рекомендации, но не даёт их реквизитов, поэтому документ регулярно ищут и не находят. Это приказ Минэкономразвития России от 15.07.2020 № 425 — методические рекомендации по определению в сопоставимых условиях целевого уровня снижения учреждениями суммарного объёма потребляемых ресурсов, изданные во исполнение пункта 2 постановления № 914. В нём находится вся арифметика, которой в самом постановлении нет.

Три определения задают всю конструкцию. Целевой уровень снижения потребления ресурса — «плановый удельный годовой расход ресурса, до которого государственное (муниципальное) учреждение обязано снизить свой фактический удельный годовой расход данного ресурса после его приведения к сопоставимым условиям». Уровень энергетической эффективности высокого класса — «значение удельного годового расхода ресурса, которое ниже среднего уровня удельного годового расхода ресурса на 40% включительно», причём средний уровень берётся по выборке объектов той же функционально-типологической группы из ГИС «Энергоэффективность». Потенциал снижения — величина, на которую учреждение может опуститься до этого высокого класса.

Порядок расчёта пошаговый: определяется функционально-типологическая группа объекта, считается удельный годовой расход каждого ресурса в базовом году, расход приводится к сопоставимым условиям, и по приведённому значению в таблицах П4-1-1 — П4-22-1 приложения 4 находятся сначала потенциал снижения, затем целевой уровень экономии. Приведение идёт по двум осям: к сопоставимым климатическим условиям — через градусо-сутки отопительного периода конкретного года и региона, и к сопоставимым условиям этажности и режима работы зданий.

Четыре развилки этой методики важны на практике больше, чем формулы:

• нулевой целевой уровень — штатный исход. «Если при наличии потенциала „Целевой уровень экономии“ согласно таблицам приложения 4 к настоящим Методическим рекомендациям равен нулю, целевой уровень снижения не устанавливается»; посчитанный потенциал в этом случае «выполняет только информационную функцию»;
• объект вне типологии — шесть процентов. Для объектов, не попавших ни в одну группу таблицы П1-1, и для ресурсов вне таблицы П1-2 «целевой уровень экономии ресурса на трехлетний период рекомендуется принимать равным 6%, или целевому уровню, установленному по итогам актуального энергетического обследования». Та же ставка — при отдельном учёте расхода природного газа на газовые котлы. Обратите внимание на альтернативу: актуальное энергообследование даёт собственную цифру вместо типовой;
• новое здание и исчерпанный резерв. Для объектов, введённых в эксплуатацию в течение 5 лет до года установления, потенциал может быть принят равным нулю; если учреждение реализовало все доступные мероприятия и подтверждает это, целевой уровень рекомендуется не устанавливать вовсе;
• критерий выполнения — нестрогое неравенство. «Целевой уровень снижения потребления ресурсов считается выполненным, если фактическое значение удельного годового расхода ресурса меньше или равно значению установленного целевого уровня снижения потребления ресурса», и проверяется это по итогам каждого года периода и периода целиком. Если за трёхлетку введено или выведено специализированное оборудование, не входящее в инженерные системы здания и «изменяющее суммарный годовой объема потребления отдельного энергетического ресурса и (или) воды данным объектом более чем на 1%», объём потребления при оценке корректируется на потребление этого оборудования.

Для программы отсюда следует практическое правило: сумма эффектов мероприятий должна закрывать не абстрактную «экономию в процентах», а разницу между приведённым к сопоставимым условиям расходом базового года и установленным плановым удельным расходом. Это разные величины, и подмена одной другой — самая частая арифметическая ошибка в присланных нам на проверку программах.

Учреждению: бюджетная сторона снижения

Статья 24 261-ФЗ описывает механизм, о котором в программах почти никогда не пишут, хотя именно он определяет, зачем учреждению снижать потребление сверх формальной обязанности.

Перевыполнение не наказывается срезанием бюджета. При планировании ассигнований, гласит закон, «не учитывается сокращение расходов государственного (муниципального) учреждения, достигнутое им в результате уменьшения объема потребляемых им энергетических ресурсов сверх установленного» объёма. То есть снижение больше требуемого не превращается автоматически в уменьшенное финансирование следующего периода — придерживать результат смысла нет.

У казённого учреждения экономия остаётся внутри. Часть 3 статьи 24: экономия средств, достигнутая за счёт дополнительного снижения по сравнению с учтённым при планировании, «используется в соответствии с бюджетным законодательством Российской Федерации для обеспечения выполнения функций этого учреждения, включая увеличение годового фонда оплаты труда». Это прямая норма закона, а не сложившаяся практика.

Энергосервис снимает требование о снижении при планировании. Часть 2.1: при выполнении требований части 1 и «при условии привлечения таким учреждением внебюджетных источников финансирования в проекты и мероприятия по энергосбережению и повышению энергетической эффективности, в том числе с использованием энергосервисного договора (контракта)» — «планирование бюджетных ассигнований осуществляется без учета требований о снижении потребления энергетических ресурсов и воды в сопоставимых условиях». Норма действует в течение срока действия соответствующих договоров.

Результат уходит наверх ежеквартально. Главные распорядители, являющиеся органами власти и местного самоуправления, «обязаны представлять ежеквартально информацию об объеме снижения потребляемых энергетических ресурсов и воды находящимися в их ведении государственными (муниципальными) учреждениями» — в государственную информационную систему по статье 23. Отчётность по программе годовая, но данные о снижении собираются каждый квартал, и расхождение между ними и годовым отчётом заметно.

Порог 10 млн ₽ — отдельная обязанность. Часть 5 статьи 24: «если расходы на покупку энергетических ресурсов для него составляют более чем десять миллионов рублей в год, должно быть назначено из числа работников государственного (муниципального) учреждения лицо, ответственное за проведение таких мероприятий». Формулировка «из числа работников» означает, что привлечение подрядчика эту обязанность не закрывает.

Сопоставимые условия, в которых считается снижение, определяются не на глаз: «Порядок определения объема снижения потребляемых государственным (муниципальным) учреждением ресурсов в сопоставимых условиях» устанавливается уполномоченным федеральным органом исполнительной власти. Приведение фактических данных к сопоставимым условиям — отдельная расчётная работа, и именно на ней чаще всего рассыпается самостоятельно составленная отчётность.

Форма: приказ Минэнерго № 398

Требования к форме программ и к отчётности о ходе их реализации установлены приказом Минэнерго России от 30.06.2014 № 398 — он издан во исполнение части 1.2 статьи 25 261-ФЗ и зарегистрирован Минюстом России 4 августа 2014 года. Приказ содержит два самостоятельных комплекта требований: приложение № 1 — для организаций с государственным и муниципальным участием, приложение № 2 — для организаций, осуществляющих регулируемые виды деятельности. Комплект для организаций с участием государства — пять форм:

• паспорт программы — поля идут дословно по приложению: полное наименование организации, основание для разработки программы, полное наименование исполнителей и (или) соисполнителей, полное наименование разработчиков, цели программы, задачи программы, целевые показатели программы, сроки реализации, источники и объёмы финансового обеспечения реализации, планируемые результаты реализации;
• сведения о целевых показателях — таблица с шапкой «Наименование показателя программы Единица измерения Плановые значения целевых показателей программы» и колонками по годам;
• перечень мероприятий — по каждому году две группы колонок: «Финансовое обеспечение реализации мероприятий» (источник и объём в тыс. руб.) и «Экономия топливно-энергетических ресурсов в натуральном выражении в стоимостном выражении», плюс итоги по каждому мероприятию и по программе целиком;
• отчёт о достижении значений целевых показателей — та же номенклатура показателей, но шапка другая: «Значения целевых показателей программы план факт отклонение»;
• отчёт о реализации мероприятий — план, факт и отклонение отдельно по финансированию и отдельно по экономии.

Ключевая деталь: колонок «факт» и «отклонение» в самой программе нет. В программе — только плановые значения; план, факт и отклонение появляются в отчётных формах. Программа тем самым проектируется вместе со способом её проверки, и это стоит учитывать при выборе показателей: закладывать нужно те величины, которые организация через год действительно посчитает по данным учёта, а не по экспертным оценкам. Подписей под отчётностью три — руководителя, руководителя технической службы и руководителя финансово-экономической службы: цифры должны быть защитимы и перед техническим, и перед финансовым блоком организации.

Что приказ № 398 требует по пунктам

Сами требования умещаются в семь пунктов, и каждый снимает вопрос, который иначе решается как принято.

Периметр — пункт 2. «Требования распространяются на организации, за исключением организаций, осуществляющих регулируемые виды деятельности». Регулируемая организация, оформившая программу по приложению № 1, оформила её не по своему комплекту — это самостоятельная причина возврата, не зависящая от качества расчётов.

Носитель — пункт 3. «Программа энергосбережения и повышения энергетической эффективности (далее - программа) и отчетность формируются на бумажном носителе». Требование действует с 2014 года и не отменялось: внутренний электронный оборот его не заменяет.

Точка отсчёта — пункты 4 и 5. «Отчетность формируется с начала действия программы» и «Отчетность формируется по состоянию на 1 января года, следующего за отчетным». Дата среза жёсткая: не конец отопительного сезона и не дата удобного совещания, а 1 января.

Состав — пункты 6 и 7. Программа: «Форма программы состоит из формы паспорта программы согласно приложению N 1 к Требованиям, формы сведений о целевых показателях программы согласно приложению N 2 к Требованиям, формы перечня мероприятий программы согласно приложению N 3 к Требованиям». Отчётность: «Отчетность состоит из формы отчета о достижении значений целевых показателей программы согласно приложению N 4 к Требованиям, формы отчета о реализации мероприятий программы согласно приложению N 5 к Требованиям». Пять форм — и ни одной сверх этого списка.

Возраст формы. «Настоящий Приказ вступает в силу с 1 октября 2014 г.» — за прошедшие с тех пор годы приказ не пересматривался. Форма, по которой программа оформляется сегодня, та же, что и в 2014 году; расхождения, которые мы видим в присланных на проверку программах, почти всегда идут не от изменения требований, а от использования чужого шаблона.

Мероприятия, которые проходят, и мероприятия, которые не проходят

Перечень мероприятий — та часть программы, где расходятся качественная работа и формальная. Мы группируем мероприятия по затратности, потому что от группы зависит и обоснование, и реалистичность срока.

Беззатратные и организационные. Наладка режимов работы систем, приведение графиков отопления и вентиляции к фактическому режиму эксплуатации здания, назначение ответственных, регламент снятия показаний, устранение утечек. Эффект небольшой, но появляется в первый же отопительный период и не требует бюджета.

Малозатратные. Замена источников света и автоматика освещения, установка и восстановление приборов учёта, тепловая изоляция трубопроводов и арматуры в неотапливаемых зонах, регуляторы на отопительных приборах, уплотнение проёмов. Окупаемость обычно измеряется сезонами.

Капитальные. Модернизация теплового пункта с автоматическим погодным регулированием, замена окон, утепление ограждающих конструкций, реконструкция вентиляции с рекуперацией, модернизация котельного и насосного оборудования. Здесь эффект самый большой, но мероприятие обязано быть увязано с планами ремонта — иначе оно останется в программе невыполненным.

Три причины, по которым программу возвращают на доработку, повторяются из года в год: мероприятия перечислены без расчёта эффекта в натуральном и стоимостном выражении; целевые показатели даны без базовых значений, от которых считается снижение; сумма заявленных эффектов арифметически не покрывает установленный целевой уровень. Все три проверяются до передачи программы заказчику.

Откуда берутся цифры

Источники исходных данных мы используем в такой последовательности: данные приборов учёта → счета снабжающих организаций → сведения ранее поданных деклараций → договоры энергоснабжения. Расхождения между ними — норма, а не исключение, и разбирать их нужно на входе: программа, построенная на непроверенном базовом годе, даст неверное снижение сразу по всем последующим годам.

Дальше возможны два уровня работы. Если задача — корректно оформить обязательные документы на основе имеющегося учёта, достаточно анализа данных. Если нужен реальный потенциал — где именно теряется тепло, какая доля потребления приходится на неэффективное оборудование, что даст замена конкретного узла, — база другая: энергетическое обследование с инструментальными замерами и тепловизионной съёмкой ограждающих конструкций. Декларация показывает, сколько израсходовано; обследование — сколько можно было не расходовать.

Регулируемые организации: программа и тариф

У организаций, осуществляющих регулируемые виды деятельности, программа живёт в другом контексте. Правила здесь тоже утверждены Правительством — постановлением Правительства РФ от 15.05.2010 № 340, — но конкретные требования по этим правилам устанавливает регулирующий орган: «федеральным органом исполнительной власти, органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации или органом местного самоуправления, который в соответствии с законодательством Российской Федерации о государственном регулировании цен (тарифов) осуществляет регулирование цен (тарифов) на товары (услуги) соответствующей регулируемой организации». Кто именно — зависит от вида деятельности и уровня тарифного регулирования.

Сам круг регулируемых организаций в правилах очерчен уже, чем можно предположить по названию: к ним отнесены «субъекты естественных монополий и организации коммунального комплекса, в отношении которых в соответствии с законодательством Российской Федерации осуществляется регулирование цен (тарифов)». Требования к программе, которые устанавливает регулирующий орган, включают четыре позиции: целевые показатели, «перечень обязательных мероприятий по энергосбережению и повышению энергетической эффективности и сроки их проведения», показатели энергетической эффективности объектов, создание или модернизация которых планируется производственными или инвестиционными программами, и значения целевых показателей. На приведение программы в соответствие с установленными требованиями организации даётся «срок приведения регулируемыми организациями своих программ в соответствие с установленными требованиями, составляющий не менее 3 месяцев» — то есть срок назначает регулирующий орган, но короче трёх месяцев он быть не может.

Отличается и сам комплект документов. По приложению № 2 приказа № 398 форма программы регулируемой организации «состоит из формы паспорта программы согласно приложению N 1 к Требованиям, пояснительной записки, формы целевых и прочих показателей программы согласно приложению N 2 к Требованиям» и формы перечня мероприятий — то есть добавляется пояснительная записка, которой у организаций с участием государства нет. В записке указываются, среди прочего, «должность, подпись, фамилия, имя, отчество (при наличии) по каждому должностному лицу, с которым согласована программа» — согласование фиксируется поимённо. Различается и режим отчётности: «Программа энергосбережения и повышения энергетической эффективности (далее - программа) формируется на бумажном носителе. Отчетность формируется на бумажном носителе и в электронном виде», и она «формируется нарастающим итогом с начала действия программы и в разрезе отчетного периода» — то есть отчёт показывает одновременно накопленный результат и результат года.

Практическое следствие: заявленные в программе мероприятия и их стоимость входят в обоснование тарифа. Расчёты по ним проверяются существенно жёстче, чем у учреждения, а несогласованность между программой и тарифной заявкой — самостоятельный повод для замечаний. Поэтому для регулируемых организаций мы готовим программу в связке с тарифным делом — это зона нашей смежной практики утверждения тарифов, и обе работы ведёт одна команда.

Ответственность

Часть 10 статьи 9.16 КоАП РФ: несоблюдение организациями с участием государства или муниципального образования, организациями, осуществляющими регулируемые виды деятельности, требования о принятии программ в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности — административный штраф на должностных лиц от 30 000 до 50 000 ₽, на юридических лиц от 50 000 до 100 000 ₽.

Отдельно стоит держать в голове, что обязанность двойная: утвердить и реализовывать. Подписанная программа при отсутствии отчётности о её выполнении — это не закрытый вопрос, а отложенный. Полный разбор обязанностей и санкций по 261-ФЗ — на странице требования 261-ФЗ и ответственность.

Стоимость и результат

Для организаций с государственным или муниципальным участием разработка программы — от 30 000 ₽, для организаций с регулируемыми видами деятельности — от 80 000 ₽. Корректировка и актуализация действующей программы — от 20 000 ₽, подготовка ежегодного отчёта о ходе реализации — от 15 000 ₽. Срок — от 10 дней.

Заказчик получает комплект, готовый к утверждению распорядительным документом: программу, паспорт программы по форме приказа № 398, таблицу целевых показателей с базовыми и плановыми значениями, перечень мероприятий с расчётом затрат и эффекта и форму ежегодной отчётности.

ИнжСтройКапитал — действующий член СРО в области энергетических обследований. С 2014 года инженеры компании выполнили более 1000 энергетических обследований — от детских садов до заводов; документация соответствует действующим требованиям и успешно проходит согласования, а при замечаниях мы вносим коррективы в рамках гарантии.