Кому и зачем нужно тарифное регулирование
Если предприятие производит или передаёт тепловую энергию, снабжает потребителей водой, принимает стоки или передаёт электроэнергию — это регулируемая деятельность. Выручка такой организации ограничена тарифом, который ежегодно устанавливает орган тарифного регулирования: комитет по тарифам Санкт-Петербурга, ЛенРТК или регулятор другого региона. Размер тарифа напрямую зависит от качества тарифной заявки: каждая статья затрат должна быть посчитана по методическим указаниям и подтверждена документами, иначе регулятор исключит её из необходимой валовой выручки.
Типовые заказчики — промышленные предприятия и бизнес-центры с собственными котельными, ведомственные сети, организации ЖКХ: для них тарифное дело — непрофильная задача, требующая знания методик расчёта и практики конкретного регулятора.
Естественная монополия: почему цену устанавливает государство
Тарифное регулирование не выбирают — под него попадают. Основание одно: деятельность отнесена к сферам естественных монополий. Часть 1 статьи 4 Федерального закона от 17.08.1995 № 147-ФЗ перечисляет эти сферы прямым списком, и в него входят услуги по передаче электрической энергии, услуги по оперативно-диспетчерскому управлению в электроэнергетике, услуги по передаче тепловой энергии, а также водоснабжение и водоотведение с использованием централизованных систем, систем коммунальной инфраструктуры. Тем же списком охвачены транспортировка нефти, нефтепродуктов и газа по магистральным трубопроводам, железнодорожные перевозки, услуги в транспортных терминалах, портах и аэропортах, общедоступная электросвязь и почтовая связь, использование инфраструктуры внутренних водных путей, захоронение радиоактивных отходов и ледокольная проводка судов в акватории Северного морского пути.
Логика закона в том, что на таких рынках потребитель не может уйти к другому поставщику: сеть, труба или водовод физически одни. Поэтому цену за него определяет не переговорная позиция, а орган регулирования — по методикам, утверждённым Правительством, и по правилам, единым для всей страны.
Обратный ход тоже предусмотрен. Часть 3 статьи 4 закона № 147-ФЗ запрещает сдерживать экономически оправданный переход сфер естественных монополий из состояния естественной монополии в состояние конкурентного рынка. То есть регулирование — состояние временное по замыслу: как только на территории появляется реальная альтернатива, вопрос об отмене регулирования становится законным (об этом ниже, в разделе про отмену регулирования).
Практический вывод для заказчика простой: первое, что нужно установить в тарифном деле, — какие именно виды деятельности организации регулируются, а какие нет. Ошибка на этом шаге стоит дороже всех последующих: заявку либо вернут, либо в тариф войдут затраты, которые к регулируемой деятельности не относятся, и регулятор снимет их вместе с частью обоснованных.
Что мы делаем
Ведём тарифное дело под ключ по трём сферам.
Теплоснабжение. Расчёт тарифов на производство, передачу и сбыт тепловой энергии, ГВС и технологическое присоединение по Приказу ФСТ России № 760-э; расчёт и утверждение нормативов технологических потерь (Приказ Минэнерго № 325), удельного расхода топлива (№ 323) и запасов топлива (№ 377); разработка программы энергосбережения с паспортом (Приказы Минэнерго № 398, № 399).
Водоснабжение и водоотведение. Тарифы на питьевую и техническую воду, водоотведение, транспортировку воды и сточных вод по Постановлению Правительства РФ № 406.
Электроснабжение. Расчёт тарифа на электрическую энергию для регулируемых организаций, включая нормативы технологических потерь при передаче по сетям и удельного расхода топлива при производстве.
По всем сферам — сопровождение комплекта расчётных и обосновывающих материалов в органе регулирования до утверждения тарифа и квартальное раскрытие информации через ЕИАС.
Принципы, которые регулятор обязан соблюдать
Орган регулирования не свободен в решениях: закон задаёт рамку, на которую можно ссылаться в возражениях. Часть 1 статьи 7 Федерального закона от 27.07.2010 № 190-ФЗ формулирует одиннадцать принципов регулирования цен в сфере теплоснабжения:
- обеспечение доступности тепловой энергии и теплоносителя для потребителей;
- экономическая обоснованность расходов регулируемых организаций;
- обеспечение достаточности средств для финансирования мероприятий по надёжному функционированию и развитию систем теплоснабжения;
- стимулирование повышения экономической и энергетической эффективности при осуществлении деятельности в сфере теплоснабжения;
- обеспечение стабильности отношений между теплоснабжающими организациями и потребителями за счёт установления долгосрочных тарифов;
- обеспечение открытости и доступности для потребителей процесса регулирования;
- создание условий для привлечения инвестиций;
- определение размера средств на оплату труда в соответствии с отраслевыми тарифными соглашениями;
- обязательный раздельный учёт организациями расходов и доходов по регулируемым видам деятельности;
- государственный контроль за соблюдением требований законодательства об энергосбережении и повышении энергетической эффективности;
- федеральный и региональный государственный контроль в области регулирования цен.
В электроэнергетике аналогичную рамку задаёт часть 2 статьи 23 Федерального закона от 26.03.2003 № 35-ФЗ: экономическая обоснованность планируемых себестоимости и прибыли; обоснованность затрат на производство, передачу и сбыт; учёт результатов деятельности по итогам работы за период регулирования; учёт требований энергосбережения; обеспечение открытости и доступности для потребителей, в том числе населения, процесса тарифного регулирования; обязательный раздельный учёт по видам деятельности. Часть 3 той же статьи добавляет два ориентира: обеспечение баланса экономических интересов поставщиков и потребителей и возврат инвестированного капитала.
Практика показывает, что именно эти нормы работают на защите. Когда экспертная группа снимает статью затрат «как излишнюю», ответ строится не на эмоциях, а на паре «принцип экономической обоснованности расходов» + документальное подтверждение фактического расхода. Разбор конкретных оснований, по которым регулятор режет необходимую валовую выручку, — в статье тарифное дело: календарь, состав и защита затрат.
Что именно регулируется: исчерпывающие перечни
Ключевая особенность тарифного законодательства — перечни регулируемых цен закрытые. За их пределами цена определяется договором.
Теплоснабжение. Часть 1 статьи 8 закона № 190-ФЗ относит к регулируемым: цены на тепловую энергию, произведённую в режиме комбинированной выработки источниками с установленной генерирующей мощностью производства электрической энергии 25 мегаватт и более; тарифы на тепловую энергию, поставляемую потребителям и другим теплоснабжающим организациям; тарифы на теплоноситель; тарифы на горячую воду в открытой системе теплоснабжения; тарифы на услуги по передаче тепловой энергии и теплоносителя; плату за услуги по поддержанию резервной тепловой мощности при отсутствии потребления тепловой энергии; плату за подключение к системе теплоснабжения. Часть 2 говорит прямо: перечень является исчерпывающим, а цены на иные товары и услуги в сфере теплоснабжения регулированию не подлежат и определяются соглашением сторон.
Но сама часть 1 действует «за исключением случаев, указанных в частях 2.1–2.3 настоящей статьи», и об этом забывают чаще всего. Часть 2.1 выводит из-под регулирования цены на тепловую энергию и теплоноситель в виде пара, а также поставки от источника напрямую присоединённому потребителю — если ни его теплопотребляющие установки, ни сеть не имеют иного технологического соединения с системой теплоснабжения и к сетям этого потребителя не присоединены установки других потребителей. Такие цены определяются соглашением сторон, но не выше установленных органом регулирования тарифов на соответствующие товары. Исключение из исключения — тепловая энергия и теплоноситель, необходимые для оказания коммунальных услуг по отоплению и горячему водоснабжению населению и приравненным к нему категориям потребителей: здесь регулирование сохраняется. Отдельным пунктом части 2.2 названы малые источники — установленной мощностью менее десяти гигакалорий в час — и поставки в объёме менее пятидесяти тысяч гигакалорий за 2017 год; для них, по части 2.3, цены переходят на договорные с даты, определённой Правительством, а в ценовых зонах теплоснабжения — с даты окончания переходного периода, если она наступила ранее.
Для смешанного портфеля это даёт два следствия, которые регулятор проверяет отдельно. Прибыль и убытки от продаж по ценам, определённым соглашением сторон, при установлении тарифов не учитываются (часть 3.1). При этом если у организации есть и договорные, и регулируемые поставки, при расчёте тарифов используются необходимая валовая выручка и объём товаров в размере, необходимом для обеспечения теплоснабжения потребителей по всем таким договорам (часть 3.2) — то есть договорную часть нельзя ни спрятать, ни зачесть в тариф целиком.
По части 3 статьи 8 тарифы устанавливаются в отношении каждой организации и каждого регулируемого вида деятельности отдельно, а если организация реализует тепловую энергию только по своим сетям, тариф на услуги по передаче ей не устанавливается. Часть 4 отдельно решает вопрос бесхозяйных объектов: если организация осуществляет содержание и обслуживание объекта теплоснабжения, который не имеет собственника, собственник которого неизвестен либо от права собственности на который собственник отказался, затраты на содержание, ремонт и эксплуатацию такого объекта учитываются при установлении её тарифов в порядке, определённом основами ценообразования.
Водоснабжение и водоотведение. Статья 31 Федерального закона от 07.12.2011 № 416-ФЗ строит перечень аналогично: тарифы на питьевую воду, техническую воду, транспортировку воды, подвоз воды, подключение к централизованной системе холодного водоснабжения; тарифы на горячую воду в закрытой системе; тарифы на водоотведение, транспортировку сточных вод и подключение к централизованной системе водоотведения. Часть 6 уточняет ситуацию, о которой часто спорят: при нецентрализованном горячем водоснабжении тариф на горячую воду не устанавливается. Часть 9 относит плату за подключение к устанавливаемой в индивидуальном порядке. Часть 10 повторяет ту же формулу, что и в теплоснабжении: перечень исчерпывающий. Часть 11 снимает дублирование — если установлен общий тариф, отдельные тарифы по составляющим не устанавливаются. Часть 12 закрепляет обязательный раздельный учёт расходов и доходов по регулируемым видам деятельности.
Отсюда стандартная ошибка в заявке: организация подаёт затраты «в целом по предприятию», не разделив регулируемую и нерегулируемую деятельность. Раздельный учёт — не бухгалтерская формальность, а прямое требование закона, и его отсутствие даёт регулятору законное основание снять спорные суммы целиком.
В какой форме и на какой срок устанавливается тариф
Форма тарифа — самостоятельное решение, влияющее на выручку не меньше, чем её величина.
Статья 11 закона № 190-ФЗ допускает для тепловой энергии и услуг по передаче одноставочный или двухставочный тариф, а для теплоносителя — только одноставочный. Тарифы могут дифференцироваться по виду и параметрам теплоносителя, а также по зонам дальности передачи. Часть 4 вводит важное для потребителей правило: в зоне деятельности единой теплоснабжающей организации для потребителей одной категории устанавливаются единые тарифы — за исключением случаев, когда цена определяется соглашением сторон или долгосрочным договором в предусмотренных законом случаях.
В водоснабжении и водоотведении часть 8 статьи 32 закона № 416-ФЗ даёт три формы: одноставочные, двухставочные и многоставочные тарифы. Часть 9 отдельно описывает двухкомпонентный тариф на горячую воду в закрытой системе — с компонентом на холодную воду и компонентом на тепловую энергию.
Сроки заданы жёстко. По части 10 статьи 32 закона № 416-ФЗ при использовании метода экономически обоснованных расходов и метода сравнения аналогов период действия тарифов составляет не менее одного года. Долгосрочный период регулирования по части 11 — не менее пяти лет, а при первом установлении долгосрочных тарифов для организации — не менее трёх лет. В электроэнергетике часть 5 статьи 23 закона № 35-ФЗ устанавливает нижнюю границу в двенадцать месяцев для срока действия утверждённых цен, если иное не установлено федеральным законом или решением Правительства; для розничных рынков на территориях, не объединённых в ценовые и неценовые зоны оптового рынка (за исключением поставок населению и приравненным к нему категориям потребителей), срок составляет не менее трёх и не более пяти лет. Там же закреплено, что установление льготных цен для отдельных категорий потребителей не может приводить к повышению цен для других категорий.
Часть 4 статьи 23 закона № 35-ФЗ дополняет картину: долгосрочное регулирование ведётся на срок не менее пяти лет, а с 1 января 2023 года осуществлён переход к установлению цен на услуги по передаче электрической энергии исключительно в форме долгосрочных тарифов сроком не менее пяти лет.
Выбор метода регулирования — отдельный разговор, он разобран на странице экономическое обоснование тарифов. Здесь важно другое: часть 3 статьи 32 закона № 416-ФЗ оставляет выбор метода за органом регулирования — по критериям, установленным основами ценообразования, но с учётом предложений самой регулируемой организации. Молчание в заявке здесь работает против заявителя.
Кто что решает: федеральный уровень, регион, муниципалитет
Полномочия распределены статьёй 7 закона № 190-ФЗ, и знание этого распределения экономит месяцы переписки не по адресу.
Федеральный орган утверждает методические указания по расчёту цен (тарифов), устанавливает единую систему классификации и раздельного учёта затрат, запрашивает необходимую информацию, рассматривает разногласия между органами регулирования и организациями с принятием обязательных решений, согласовывает решения регионов, ведёт федеральный государственный контроль, разрешает споры в досудебном порядке и рассматривает разногласия по выбору метода регулирования.
Регион устанавливает тарифы по перечню статьи 8, ведёт региональный контроль, принимает решения об отмене регулирования, согласовывает долгосрочные параметры по концессионным соглашениям и конкурсной документации, определяет предельный уровень цены на тепловую энергию.
Муниципалитет по общему правилу тарифы не устанавливает: по части 5 статьи 7 органы местного самоуправления выходят в региональный орган с предложением об отмене регулирования. Часть 6 допускает наделение органов местного самоуправления отдельными полномочиями законом субъекта Российской Федерации. Но часть 7 вводит ограничение: такое наделение невозможно, если на территории муниципального образования осуществляют деятельность теплоснабжающие организации с участием этого муниципального образования либо муниципальные унитарные предприятия. Логика очевидна — нельзя устанавливать тариф самому себе. Часть 8 замыкает контроль: незаконное решение органа местного самоуправления отменяется региональным органом.
Разногласия и досудебное обжалование
Спор с регулятором не обязательно ведёт в суд. Закон предусматривает штатную административную процедуру, и в водоснабжении она сформулирована наиболее чётко: по части 2 статьи 33 закона № 416-ФЗ разногласия, возникающие между органами регулирования и регулируемыми организациями по вопросам установления и (или) изменения величины тарифов, рассматривает федеральный орган исполнительной власти в области государственного регулирования тарифов, а принятые им решения обязательны для исполнения органами регулирования и регулируемыми организациями. Само регулирование в этой сфере ведётся по правилам, утверждённым Правительством (часть 1 той же статьи).
В теплоснабжении те же механизмы закреплены пунктами части 2 статьи 7 закона № 190-ФЗ: рассмотрение разногласий между органами регулирования и организациями с принятием обязательных для исполнения решений, досудебное рассмотрение споров и рассмотрение разногласий по выбору метода регулирования.
Есть и третий канал — антимонопольный. Части 6 и 7 статьи 12 закона № 190-ФЗ дают право обжаловать в федеральный антимонопольный орган отказ регионального органа в отмене регулирования или его бездействие, и выданное по итогам предписание об отмене регулирования обязательно для исполнения.
Практический смысл: до обращения в суд имеет смысл пройти досудебную процедуру. Она короче, дешевле, и решение по ней обязательно для органа регулирования напрямую — без стадии исполнительного производства.
Раскрытие информации и ЕИАС как федеральная система
Обязанность раскрывать информацию — не рекомендация. Часть 9 статьи 7 закона № 190-ФЗ и часть 1 статьи 34 закона № 416-ФЗ требуют раскрытия по стандартам, утверждаемым Правительством Российской Федерации. Формы предоставления информации и правила их заполнения утверждает федеральный орган регулирования — отдельно для регулируемых организаций и отдельно для органов регулирования (часть 3 статьи 34 закона № 416-ФЗ).
Два ограничения работают в обе стороны. Сведения, составляющие государственную тайну, раскрытию не подлежат. При этом информация, которая подлежит раскрытию, не может быть отнесена организацией к коммерческой тайне — сослаться на конфиденциальность и не публиковать данные не получится. Контроль за соблюдением стандартов раскрытия организациями ведёт региональный орган, а за раскрытием информации самими органами регулирования — федеральный. По части 6 статьи 34 закона № 416-ФЗ сведения об установленных тарифах и параметрах тарифного регулирования размещаются органами регулирования в средствах массовой информации и (или) на сайте, предназначенном для размещения информации по вопросам регулирования тарифов и определяемом Правительством, а часть 7 относит проверки соблюдения стандартов к государственному контролю.
Сама ЕИАС — не ведомственный портал, а федеральная государственная информационная система, закреплённая законом. Статья 7.1 закона № 147-ФЗ вводит ФГИС «Единая информационно-аналитическая система тарифного регулирования» для реализации полномочий федерального и региональных органов и обмена информацией между ними. Создание, развитие и эксплуатацию системы обеспечивает федеральный орган в области регулирования тарифов субъектов естественных монополий, он же является оператором; отдельные функции оператора могут быть переданы подведомственному государственному учреждению. Обладателем содержащейся в системе информации является Российская Федерация, а положение о системе — с её назначением, целями, принципами, функциями, структурой, составом участников информационного взаимодействия и перечнем размещаемых сведений — утверждает Правительство.
Отсюда практическое следствие: сдача форм в ЕИАС — не техническая рутина, а юридически значимое действие в федеральной системе. Регламент шаблонов, сроки и порядок работы — на странице сопровождение ЕИАС.
Когда регулирование можно отменить
Статья 12 закона № 190-ФЗ допускает отмену регулирования тарифов в пределах отдельной системы теплоснабжения — при возможности осуществления в её пределах экономически оправданного перехода из состояния рынка, характеризующегося отсутствием конкуренции, в состояние конкурентного товарного рынка. Формулировка здесь своя, не та же, что в законе о естественных монополиях: закон № 190-ФЗ говорит не о выходе отрасли из естественной монополии, а о конкретной системе теплоснабжения и о фактическом отсутствии конкуренции в ней. Решение принимает уполномоченный орган субъекта Российской Федерации по согласованию с федеральным антимонопольным органом, по предложению органа местного самоуправления или самой теплоснабжающей организации.
Оцениваются конкретные обстоятельства: наличие развитой газораспределительной системы или рынка альтернативного топлива при технической возможности подключения потребителей к соответствующим источникам, отсутствие субсидирования и перекрёстного субсидирования, ценовая доступность альтернативных способов теплоснабжения. Если региональный орган отказал или бездействует, части 6 и 7 той же статьи открывают путь в ФАС, чьё предписание об отмене регулирования обязательно для исполнения.
На практике отмена регулирования — редкий сценарий для сетевых организаций в крупном городе и вполне реальный для локальных систем, где у потребителей есть техническая альтернатива. Но идти по этому пути без предварительного расчёта не стоит: вместе с тарифом уходит и гарантия возврата затрат.
Государственный контроль в области регулирования цен
Регулируемая организация живёт под постоянным контролем, и статья 12.1 закона № 190-ФЗ описывает его устройство. Контроль делится на федеральный — его ведёт уполномоченный Правительством федеральный орган — и региональный, который ведут уполномоченные исполнительные органы субъектов Российской Федерации.
Предмет проверки в обоих случаях один и тот же набор: соблюдение требований законодательства при установлении и применении тарифов, достоверность и экономическая обоснованность расходов, учитываемых при расчёте, обоснованность фактического расходования средств при осуществлении регулируемой деятельности, ведение раздельного учёта доходов и расходов, использование инвестиционных ресурсов, включённых в тариф. На региональном уровне к этому добавляется соблюдение стандартов раскрытия информации.
Процедурную часть закон о теплоснабжении к себе не тянет: по части 3 статьи 12.1 «организация и осуществление государственного контроля (надзора) в области регулирования цен (тарифов) в сфере теплоснабжения регулируются Федеральным законом от 31 июля 2020 года № 248-ФЗ „О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации“». Существенная деталь — часть 4: «при осуществлении федерального государственного контроля (надзора) в области регулирования цен (тарифов) в сфере теплоснабжения плановые контрольные (надзорные) мероприятия не проводятся», то есть на федеральном уровне работа идёт по внеплановым основаниям. Отдельно устроены ещё две линии, и обе — не проверки регулируемой организации, а надзор за самими регуляторами: за тем, как исполнительные органы субъектов реализуют свои полномочия в области регулирования цен (часть 6, по Федеральному закону от 21.12.2021 № 414-ФЗ), и за тем, как отдельные переданные им законом субъекта полномочия реализуют органы местного самоуправления (часть 8, по Федеральному закону от 06.10.2003 № 131-ФЗ).
Что стоит за этими тремя отсылками, стоит знать заранее. Закон № 248-ФЗ понимает под контролем «деятельность контрольных (надзорных) органов, направленную на предупреждение, выявление и пресечение нарушений обязательных требований, осуществляемую в пределах полномочий указанных органов посредством профилактики нарушений обязательных требований, оценки соблюдения гражданами и организациями обязательных требований», — отсюда и весь его аппарат: профилактические визиты, предостережения, риск-ориентированный подход. Статья 63 закона № 414-ФЗ описывает надзор за органами власти субъекта: координацию планирования проверок ведут органы прокуратуры, а «плановая проверка деятельности одного и того же органа государственной власти субъекта Российской Федерации или должностного лица органа государственной власти субъекта Российской Федерации осуществляется не чаще одного раза в два года». Статья 21 закона № 131-ФЗ работает в связке с частью 5 статьи 7 закона № 190-ФЗ: если тарифные полномочия переданы муниципалитету законом субъекта, то «органы государственной власти осуществляют контроль за осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, а также за использованием предоставленных на эти цели материальных ресурсов и финансовых средств».
Для заказчика важнее другое место той же статьи — часть 2.1. Решение регионального органа регулирования, «принятое с нарушением законодательства Российской Федерации, подлежит отмене в порядке, установленном Правительством Российской Федерации», и в случаях, предусмотренных правилами регулирования тарифов, орган «обязан принять соответствующее решение согласно требованиям законодательства Российской Федерации» в сроки, которые определяет федеральный орган по тарифам. Это значит, что неверно рассчитанный тариф отменяется не только через суд: у процедуры есть административный путь, и запускает его качество обоснования, а не настойчивость заявителя.
Для заказчика это означает простое: обосновывающие материалы к тарифной заявке не устаревают после её утверждения. Их придётся предъявлять при проверке фактических расходов, поэтому комплект собирается один раз и хранится целиком — вместе с расчётами, первичными документами и перепиской с органом регулирования.
Как формируется цена
Стоимость зависит от сферы и масштаба: тепло — от 200 000 ₽, вода и стоки — от 180 000 ₽, электроэнергия — от 300 000 ₽ за тарифное дело. В цену входит весь цикл: сбор данных, расчёты, комплектование заявки, ответы на запросы регулятора и участие в рассмотрении дела. Сопровождение ЕИАС оплачивается отдельно — от 50 000 ₽ за квартал.
Когда начинать
Тарифная кампания привязана к календарю регулятора: заявления об установлении тарифов на очередной период подаются заранее, а рассмотрение дела занимает от 30 дней до полугода. Оптимально выходить на подготовку заявки за несколько месяцев до дедлайна — тогда остаётся время собрать недостающие обосновывающие документы, от которых зависит, какие затраты войдут в тариф.
Календарь кампании по месяцам, состав заявки и разбор оснований, по которым регулятор исключает затраты из необходимой валовой выручки, — в статье тарифное дело: календарь, состав и защита затрат.
Как заказать
Начните с короткого разговора: назовите сферу (тепло, вода и стоки, электроэнергия), регион и период регулирования, на который нужен тариф, — этого достаточно, чтобы понять объём работ и назвать срок. Дальше мы запрашиваем исходные данные: учредительные документы, схему объектов и сетей, отчётность за базовый период, действующие тарифные решения, договоры на ресурсы и обслуживание, данные приборов учёта.
Отдельные тарифы по сферам разобраны на страницах тариф на тепловую энергию, тариф на водоснабжение и водоотведение и тариф на электрическую энергию. Расчётную часть и выбор метода регулирования закрывает экономическое обоснование тарифов, регулярную отчётность — сопровождение ЕИАС.
На заявку отвечаем в течение часа в рабочее время. Если тарифная кампания уже началась и сроки поджимают — скажите об этом сразу: часть работ можно вести параллельно со сбором документов.
